Dorpsraden: recept voor het democratisch tekort?

Hoe organiseer je als gemeente inspraak van burgers zonder je grip op het lokale initiatief te verliezen? Veel gemeenten worstelen met deze vraag. Het systeem van dorpsraden zorgt momenteel voor hoofdbrekens in het Brabantse Eersel: volgens de gemeente zijn dorpsraden over hun houdbaarheidsdatum heen, volgens de raden zelf zijn ze harder nodig dan ooit. Een gesprek met Jeroen Weekers, projectleider dorpsparticipatie bij de gemeente Eersel, dorpsraadvoorzitter Rob Hauser en hoogleraar burgerschap Evelien Tonkens. “Dit een van de vormen van nieuwe democratie waarbij niet zo goed over het ontwerp is nagedacht.”

Door Socrates Schouten in de Helling 2018 nr. 1

Eersel is een Brabantse gemeente van bescheiden formaat ten zuidwesten van Eindhoven. Naast het dorp Eersel met een krappe tienduizend inwoners, zijn er de vijf kerkdorpen Duizel, Knegsel, Steensel, Vessem en Wintelre met elk tussen de 1200 en 2200 inwoners. Alle zes de kernen hebben een eigen dorpsraad: een groep inwoners die namens hun dorp in nauw contact staanmet het gemeentebestuur. 

Niet iedereen is even tevreden over de dorpsraden, een fenomeen waar de helft van de Nederlandse gemeenten bekend mee is. Zeker niet in het licht van de geplande fusie van Eersel met enkele nabuurgemeenten tot één grote Kempengemeente. Volgens Jeroen Weekers, projectleider dorpsparticipatie bij de gemeente Eersel, zijn dorpsraden in zo’n fusiegemeente “niet meer het juiste instrument”: ze vertegenwoordigen het dorp niet goed en ontberen de nodige legitimiteit. Welk probleem speelt de Eerselse dorpsraden parten en hoe organiseer je nu, in de woorden van Weekers, je participatie op een goede manier?

De eerste Eerselse dorpsraden gingen rond het jaar 2000 van start, toen burgerparticipatie geleidelijk opkwam. Weekers: ”De lokale democratie is erg veranderd. In de jaren voordat de dorpsraden ontstonden, kende iedereen wel een raadslid en wist iedereen zelf via-via toegang te krijgen tot het gemeentehuis. Dat veranderde met de eerdere herindeling tot de gemeente Eersel in 1997, en daarna met het dualisme in 2002. Toen werd zoiets als een dorpsraad nodig, wilden burgers een ingang krijgen bij de gemeente.”

Tien jaar geleden werd in ieder dorp in Noord-Brabant een dorpsontwikkelingsplan opgesteld, vanuit de vraag: wat moeten we in dit dorp doen om het leefbaarder te maken? De provincie heeft daar een flinke zak geld voor beschikbaar gesteld waar de dorpsraden mee gefinancierd werden. Na het beëindigen van het programma hebben de dorpsraden allemaal hun eigen vorm gezocht. “De ene dorpsraad werkt nog op projectbasis, de andere organiseerde zich in werkgroepen zoals voor verkeer of wonen. Omdat ze  allemaal anders ingericht zijn, werkt dat voor de gemeente best lastig.” Ook de groei van zijn gemeente maakt dat dorpsraden volgens Weekers niet meer voldoen als middel om het toenemend aantal inwoners bij de gemeente te vertegenwoordigen. “De gemeente wordt straks waarschijnlijk groter, terwijl we in de uitvoering juist meer op dorpskernniveau willen werken. Goede lokale aanspreekpunten blijven nodig, ook in een groeiende gemeente. Een dorpsraad heeft echter geen goede democratische legitimiteit: de leden worden direct verkozen en vooral ouderen zijn lid. Zeker in Eersel, de grootste kern, is het lastig om al die tienduizend inwoners te vertegenwoordigen met een orgaan van vijf mensen. Het risico is dat zij niet goed weten wat er leeft onder de inwoners, zoals dat in de kleinere dorpen wel het geval is.” 

Minister Plasterk zag dorps- en wijkraden als goede instrumenten om de afstand tussen bestuur en burger, die toeneemt bij gemeentelijke schaalvergroting, beperkt te houden. Weekers steunt het principe  van een groep die namens het dorp meepraat over de uitvoering van beleid. “Dat heb je nodig om te kunnen opschalen en tegelijkertijd te doen wat er goed is voor de afzonderlijke kernen. Maar we krijgen straks misschien wel 29 kernen in de Kempen, waardoor de politiek op een nog grotere afstand komt te staan en er logisch gezien meer zeggenschap naar de dorpen zelf moet. De huidige dorpsraden zijn daar niet tegen opgewassen. De herindeling vereist een andere bandering van burgerparticipatie. Op basis van de doelstellingen die op gemeentelijk niveau worden vastgesteld, zouden we aan elke dorpskern een clubje ambtenaren moeten koppelen die voor dat dorp bepaalt hoe de participatie wordt ingericht. Daarbij is het van belang dat niet alleen de dorpsraden, maar alle inwoners toegang blijven houden tot die ambtenaren.”

Gemengde gevoelens
Rob Hauser, voorzitter van dorpsraad Steensel, geeft Weekers op een aantal punten gelijk. De gemiddelde leeftijd van de dorpsraden is te hoog, de animo te laag, en natuurlijk zou hij het liefst verkiezingen uitschrijven voor lidmaatschap in plaats van nieuwe leden aan te wijzen. Maar de ervaringen stemmen tot pragmatisme. Na de beëindiging van het dorpsontwikkelingsprogramma ging het nog een tijdje goed met diverse werkgroepen die in de lucht werden gehouden, maar de afgelopen periode was “niet bepaald geweldig“. Hauser: “Het enige dat ons de afgelopen jaren nog lukte, is om een aantal bezuinigingen tegen te houden, zoals op sportaccommodaties en de gymzaal. Maar veel is ook niet gelukt. Vaak wordt ons advies gevraagd over een bepaald onderwerp, bijvoorbeeld ten aanzien van een nieuw openbaar verlichtingsbeleid. In dat geval, helaas niet het enige, kregen wij geen terugkoppeling en werden we via een artikel in de buurtkrant verrast met een besluit dat door ons niet was geadviseerd. We proberen er met het college altijd zo goed mogelijk uit te komen, maar de gemeenteraad houdt vast aan haar eigen agenda.”

“Dorpsraden zijn des te harder nodig om voor de leefbaarheid van het dorp op te komen.”

Over de gemeentelijke herindeling heeft hij gemengde gevoelens. “Onze perceptie is een beetje: in Eersel wordt veel geïnvesteerd, in Steensel kan niks. Als we straks 29 kernen hebben, denk ik dat dat ontevreden gevoel nog veel sterker zal zijn. Voor mij betekent het dat dorpsraden des te harder nodig zijn om voor de leefbaarheid van het dorp op te komen. Ze zullen ook zelfstandig moeten kunnen opereren binnen door de gemeente gestelde grenzen en budgetten. De functie en werkwijze van dorpsraden zouden wettelijk beter gedefinieerd moeten worden en door het ambtenarenapparaat worden ondersteund. Nu hangt het functioneren van de dorpsraden sterk af van de betreffende ambtenaar en het zittende college.”


Meer overheids- dan burgerinitiatief

Evelien Tonkens, hoogleraar burgerschap aan de Universiteit voor Humanistiek in Utrecht, bekritiseerde de afgelopen jaren de makkelijke manier waarop vaak over participatie wordt nagedacht, vaak in het kader van bezuinigingen. Zijn gemeenten  inmiddels goed op weg om burgerschap vorm te geven, terwijl zij meer taken hebben gekregen en vaak fuseren?

“Dorpsraden zijn vooral een poging tot het beheersbaar maken van herindelingen. Herindelingen zijn handig uit ambtelijk oogpunt, maar vervolgens is de vraag: hoe komen we in contact met  de mensen die hier wonen? Wat hebben die mensen met elkaar gemeen, behalve dat ze straks één ambtenaar voor sport hebben? Een gemeente met 29 kernen: geen hond vindt dat nog een dorp – het is een bestuurlijke conglomeratie. Dan wil je dat de burger ook nog ergens te vinden is. De antwoorden daarop – zoals dorpsraden – gaan niet zozeer over het geven van zeggenschap aan burgers, maar over het vinden van draagvlak. Door die achtergrond is dit een van de vormen van nieuwe democratie waarbij niet zo goed over het ontwerp is nagedacht. Wie zitten er in en hoe zijn deze mensen daarin gekomen, wat hebben ze precies te zeggen, hoe representatief zijn ze voor de rest van de bevolking en wat is de aard van de bezigheden? Dan is het niet zo verwonderlijk als je uitkomt met een dorpsraad met vrijwel alleen 65-plussers – dat zijn de mensen met tijd.”

Over de kwaliteit van het actuele debat over de participatieve democratie in Nederland heeft Tonkens haar twijfels. “Ik weet niet of we de vinger op de zere plek leggen. Het gaat er vooral om mensen te stimuleren meer verantwoordelijkheid te nemen voor hun eigen omgeving. Dus om ze zelf initiatieven te laten nemen. Het gaat meestal niet over kwesties die bij democratisering cruciaal zijn, zoals macht en belangen- en waardenconflicten. 

Op dit moment doen wij onderzoek naar de democratische legitimatie van (en diversiteit binnen) burgerinitiatieven op het terrein van  zorg en hulpverlening. Ik heb in het verleden in mijn onderzoek naar burgerinitiatieven ook wel eens dorpsraden bekeken. We kwamen erachter dat dorpsraden vaak meer overheidsinitiatief dan burgerinitiatief zijn – iets wat overigens vaker voor ‘burgerinitiatieven’ geldt.”

Bestuurders willen meestal niet dat mensen meer macht krijgen, ze willen dat mensen meer verantwoordelijkheid nemen, stelt Tonkens. “Ze willen dat burgers zelf het buurthuis en de bibliotheek gaan redden. De herziening van de verzorgingsstaat is een poging om mensen verantwoordelijkheid te laten nemen voor zaken waarvoor we eerder de verzorgingsstaat hadden opgetuigd. Responsibilisering noemen we dat. Dat zie je ook bij de G1000-burgertoppen: mensen worden uitgenodigd met het idee dat ze iets mogen zeggen, maar ze gaan naar huis met verantwoordelijkheid om iets te doen voor oude mensen of jongeren in de buurt. Sommigen doen dat graag maar met democratisering heeft het niet veel te maken. Het voorziet in twee dingen: draagvlak en verantwoordelijkheid. De machtsvraag – welke invloed kan wie uitoefenen – komt niet aan de orde.”

“Bestuurders willen meestal niet dat mensen meer macht krijgen, ze willen dat mensen meer verantwoordelijkheid nemen en zelf het buurthuis en de bibliotheek gaan redden.”

Wie is eigenlijk het volk? 
Dorpsraden zouden om te beginnen democratischer ingericht kúnnen zijn, stelt Tonkens. “Maar dan heb je toch wat meer gedachten nodig over: wie is eigenlijk het volk dat we vertegenwoordigen waar gaan we dat volk vinden en hoe gaan ze elkaar vertegenwoordigen. Wat voor belangen- en waardenconflicten leven er? Dat gebeurt nu niet. We zijn al blij als iemand in zo’n raad zitting wil nemen.

Bij een raad die is opgericht in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) kun je nog zeggen: die mensen hebben wat met zorg en welzijn. Bij een dorpsraad is het enige criterium dat je een inwoner bent – maar dat is niet genoeg. Als ik wethouder was en er waren dorpsraden, zou ik ze niet in het algemeen maar op onderwerpen organiseren. Zoals bij het Stadsgesprek Energie in Utrecht (zie Helling lente 2017, red.). Dan heb je mensen die ‘iets’ met dat onderwerp hebben en dan daadwerkelijk ergens naartoe werken.”

Tonkes constateert daarnaast dat het nog regelmatig schort aan democratische ‘cultuur’. “Burgers hebben wantrouwen in het bestuur maar het omgekeerde is ook aan de hand. In de ‘vermarkte’ samenleving hebben burgers meegekregen dat consumeren de belangrijkste manier van bestaan is. Mensen zitten vast in hun rol als consument, en als antwoord daarop krijgen bestuurders de neiging om ze verantwoordelijkheid te geven in de hoop dat ze vervolgens ophouden met claimen en klagen. 

Burgerschap is een kunst en een ambacht. Democratische cultuur gaat vooral over de omgangsvormen en deugden die we in een democratie nodig hebben, bij zowel bestuurders als burgers. Het gaat er, in de woorden van Aristoteles, om te besturen en bestuurd worden. Om het met verschillende mensen uit te houden, om respect voor maar ook interesse in andersdenkenden. Veel projecten die zich nu als democratische vernieuwing presenteren, ontberen deze deugden en tonen weinig interesse in politiek debat. Daar zou het om moeten gaan.”

DECENTRALISATIE EN HERINDELINGEN
Waar dorpsraden in Eersel niet langer ‘het juiste instrument’ lijken, is het landelijke beeld anders. De Nederlandse trend met betrekking tot burger-adviesraden op het gemeentelijke niveau is omhoog: er ontstaan steeds meer dorpsraden, wijkraden, Sociaal Domein-raden en andere participatieve organen. Dat gebeurt in reactie op decentralisatie van voorheen nationale taken en groter wordende gemeenten door de talrijke herindelingen die plaatsvinden. De herindelingen gaan stug door. Zeker vanaf 1960 daalt het aantal gemeenten sterk. Van de kleine duizend  is nog iets meer dan een derde over, 380 gemeenten per 1 januari 2018. De komende jaren zet deze daling zich onverminderd voort. Van de wederopbouw tot begin jaren tachtig was een efficiëntere ruimtelijke ordening het voornaamste argument om tot herindeling over te gaan. In de laatste dertig jaar is de gemeente een steeds belangrijker bestuurslaag geworden, met de recente decentralisering van rijkstaken als nieuw hoogtepunt. De recente samenvoegingen staan dan ook in het teken van bestuurlijke efficiëntie
Van gemeenten wordt steeds meer verwacht - door het Rijk en door de burger. In 2012 besloot de regering om de decentralisatie strak te trekken met enkele aanpassingen in de Gemeentewet. Dat dwong Rotterdam en Amsterdam bijvoorbeeld om de deelgemeentes of stadsdelen af te schaffen; die zijn inmiddels omgezet in wijkraden (Rotterdam) of stadsdeelcommissies (Amsterdam). Een vierde bestuurslaag met territoriale ‘bestuursdwang’ mag niet meer. Een lichtere variant, een bestuurscommissie met adviserende en uitvoerende bevoegdheden, is nog wel toegestaan. Dorps- en wijkraden zijn meestal stichtingen of verenigingen die louter advies geven, maar soms zijn ze, publiekrechtelijk, als zo’n bestuurscommissie opgezet. Veel herindelingsgemeenten nemen beleid op om dorpsraden in te stellen. Veel gemeenten experimenteren ook met andere vormen van vertegenwoordiging en burgerparticipatie. Het kan gaan over digitale klankborden, gelote burgertoppen, adviesraden en buurtbudgetten; maar ook uitvoeringsbevoegdheden kunnen in beperkte mate aan de samenleving worden gegeven. Onder het kopje ‘vernieuwing van de lokale democratie’ kiezen veel gemeenten hun eigen, voorlopige lijn.